Note du Doyen Patrice Gélard
Une fois encore, le gouvernement veut remettre à l’ordre du jour une énième révision constitutionnelle. Il n’est pas certain que notre sexagénaire puisse à nouveau absorber une telle révision sans remettre fondamentalement en cause l’esprit et le contenu de la Constitution
I. Article 89 ou Article 11 : le mode de révision
En principe, la Constitution n’accepte qu’un seul mode de révision, celui qui est prévu par l’article 89 de la Constitution. Conformément à cet article, le Sénat dispose des mêmes pouvoirs que l’Assemblée nationale en matière constitutionnelle ce qui signifie qu’il dispose en fait d’un droit de veto.
Cependant, les dispositions de l’article 89 ont été détournées deux fois en 1962 (élection du Président de la République au suffrage universel direct) et en 1969 (réforme du Sénat et création des régions). Par l’utilisation de l’article 11 qui autorise le PR de recourir au référendum sur proposition du Parlement ou du Gouvernement, sur tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics… Or il n’existe pas de contrôle organisé du recours à cet article pour réviser la Constitution. Tout au plus, peut-on penser que le Conseil Constitutionnel pourrait utiliser sa compétence consultative en matière d’organisation des opérations référendaires que dorénavant le PR suit de façon conforme. En d’autres termes, le recours à l’article 11 serait vraisemblablement désapprouvé tant par le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’Etat que par la communauté scientifique des constitutionnalistes. De plus, le recours à l’article 11 ne garantit pas un vote favorable des électeurs qui pourrait tout autant vouloir l’utiliser pour sanctionner la politique gouvernementale
II. Les réformes envisagées
Plusieurs réformes sont envisageables, ce sont les suivantes :
A. La réforme du Conseil supérieur de la magistrature
Deux réformes pourraient affectées le CSM : la première concerne sa composition. Les magistrats réclament en effet une telle modification puisque l’actuel article 65 de la Constitution ne permet aux magistrats dans les deux formations (siège et parquet) de disposer d’une majorité. Une telle modification serait de nature à les satisfaire et ne soulève pas de problème insurmontable.
La seconde est beaucoup plus complexe. Il s’agirait d’adopter pour les procureurs le même statut que les magistrats du siège, et donc de rompre le lien qui les rattache au Garde des Sceaux. Or il ne faut pas oublier que la France est l’un des rares pays à avoir des procureurs qui ont le statut de magistrat. Presque partout ailleurs, les procureurs sont nommés et ne sont pas des magistrats mais des défenseurs de la politique pénale voulue par les autorités. De surcroit, nous sommes constamment critiqués par les instances européennes (Conseil de l’Europe, Cour européenne des droits de l’homme) pour disposer d’un système qui fait des procureurs des magistrats alors que presque tous nos voisins estiment que ces deux fonctions sont incompatibles.
Pour répondre à cette question, la seule possibilité d’ouverture serait de constitutionnaliser la nomination des procureurs sur avis conforme du CSM, ce qui est d’ailleurs la pratique actuelle.
B. Suppression de la Cour de justice de la République
L’actuelle Cours de justice de la République constitue en fait une immunité des membres du gouvernement qui en cas de crimes ou de délits dans l’exercice de leurs fonctions ne relèvent plus des juridictions de droit commun.
La suppression de cette Cour aurait pour conséquence immédiate de fragiliser les ministres qui pourraient ainsi être poursuivis devant les juridictions de droit commun pour n’importe quel prétexte alors que la suite des recours se manifestera par un acquittement ou un non-lieu.
C. Conseil Constitutionnel
Plusieurs parlementaires dans le passé ont déposé des propositions de loi sur la suppression de la qualité de membre du Conseil Constitutionnel des anciens Présidents de la République. La proposition que j’avais faite en 2008 avait même été adoptée par le Sénat.
Si une telle réforme était adoptée, il faudrait sans doute prévoir le statut des anciens chefs d’Etat qui pourrait être réalisé par la voie réglementaire. Une telle réforme pourrait être complétée par l’adjonction d’autres mesures comme l’extension des membres du Conseil, l’amélioration de la procédure d’adoption du contentieux des QPC ou la mise à disposition de collaborateurs des membres du Conseil.
D. La diminution de nombre de parlementaires
Cette disposition ne relève pas de la Constitution mais de la loi organique. La remise en cause du nombre de parlementaires relève en grande partie de la manœuvre démagogique. En France le nombre de parlementaires (1 pour 70 000hab) est dans la norme des grandes démocraties en dehors des Etats fédéraux (qui ont alors en plus des parlementaires fédéraux, les parlementaires fédérés). De surcroit, le nombre de députés est inférieur à celui que connaissait la IIIe République (600 députés). La diminution du tiers de députés et de sénateurs pose de nombreux problèmes et manifeste un certain antiparlementarisme. Avec plus ou moins 300 députés, la commission chargée du découpage va se heurter aux difficultés suivantes : la disparition de la proximité de l’élu et de l’électeur avec un élu pour 210 000 habitants, une représentation renforcée des villes au détriment des zones rurales qui le plus souvent auront la taille d’un département, l’abandon d’une certaine surreprésentation des Français de l’étranger et des DOM-TOM. Il y aura aussi un surcroit de travail de parlementaires puisque leur nombre va être réduit alors qu’ils sont déjà particulièrement occupés dans le cadre de leur circonscription (devenue particulièrement étendue), le travail en commission ou en groupes d’étude, les commissions d’enquête et le contrôle de l’activité gouvernementale. Cela ne changera rien au fait que ce seront toujours le même tiers de députés qui font l’essentiel du travail, qu’un tiers assume normalement ses obligations et que le dernier tiers est le plus souvent indisponible en raison de ses activités multiples dont la plupart sont en liaison avec ses activités parlementaires. Il est d’ailleurs à noter que ce projet est envisagé par quelqu’un qui n’a jamais été député ou sénateur et qui n’a jamais connu la vie parlementaire en dehors de son rôle de ministre. Enfin, il deviendra nécessaire d’envisager le recrutement d’autres administrateurs et d’autres collaborateurs de parlementaires. Une telle réforme n’entrainera aucune économie substantielle.
Les conséquences d’une diminution à plus ou moins 200 sénateurs soulèvent le même problème qu’à l’Assemblée nationale. Mais d’autres s’y ajoutent. Le Sénat assure la représentation des territoires (de tous les territoires). Ainsi la représentation actuelle des DOM-TOM avec 20 sénateurs soit 10% du total envisagé ne pourra être maintenue à ce niveau avec les conséquences politiques que cela représente. On imagine mal une réduction drastique des sénateurs représentants les Français de l’étranger. Si l’on ramène à 25 ces deux catégories de sénateurs, il ne restera plus que 175 postes à répartir, soit une moyenne de 2 par département. Comme le Sénat assure la représentation des territoires, si l’on conserve le département comme circonscription électorale, la plupart d’entre eux n’auront plus qu’un, exceptionnellement deux sénateurs. Le risque de régionaliser les élections sénatoriales ira grandissant et conduira à la généralisation du scrutin proportionnel et à la sous-représentation définitive des zones rurales.
Certes si cette réforme ne concerne que fort peu la Constitution mais surtout les lois organiques, il ne faut pas oublier que le Sénat, en ce qui le concerne, dispose d’un droit de veto lorsqu’il est lui-même en cause. Dès lors le recours au référendum de l’article 11 apparaitrait comme une violation de la Constitution.
Le CESE est également visé par la volonté de réduire sa composition en la ramenant de 239 membres à une centaine. Là encore, il s’agit d’une analyse rapide et non fondée du rôle de cette instance qui effectue un réel travail. C’est au sein du CESE que souvent se négocient des discussions ardues entre forces syndicales, ouvrières et patronales. Les rapports du CESE sont d’une très grande qualité même s’ils ne font pas l’objet d’une large diffusion et si le conseil reste trop largement ignoré, c’est que le gouvernement ne le consulte que très rarement et qu’il ne dispose d’aucun pouvoir réel. Il faudrait lui reconnaître le droit d’initiative législative. De plus, il joue un rôle non négligeable d’accueil en son sein de personnalités retirées de la vie politique ou syndicale qui continuent cependant de jouer un rôle occulte de sage.
Sur toutes ces questions, l’absence d’étude d’impact et d’études comparatives est criante. Elle constitue cependant un préalable indispensable pour éviter des dérapages et des incompréhensions.
E. La limitation de trois mandants de toute fonction élective
Cette dernière proposition qui constituerait à interdire la réélection à un même mandat au-delà de la troisième élection est visiblement contraire au Préambule de la Constitution et aux articles 1, 5, 6 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Elle conduirait en outre à établir deux catégories de citoyens : ceux qui sont électeurs et éligibles, et ceux qui tout en étant électeur ne seraient plus éligibles. De surcroit cette mesure serait habilement détournée par les routards de la politique qui passeront allégrement tous les 15 ans d’un mandant à un autre.
III. Le problème de la Corse
Ce problème n’est pas encore à l’ordre du jour constitutionnel mais les revendications corses soulèvent d’ores et déjà une multitude de problèmes :
Une amnistie ne peut pas être partielle, c’est alors un droit de grâce et ne peut être que générale. Il ne peut pas y avoir deux règles du droit de propriété en France comme d’ailleurs dans les DOM-TOM. Seuls quelques petits aménagements locaux peuvent être envisagés. La langue corse à équivalence à la langue française est impensable dans un Etat comme la France qui a toujours refusé d’adopter cette disposition prévue par la Convention européenne sur les langues régionales et actuellement applicable tant en Catalogne qu’au Pays Basque. Elle interdirait de fait à tout fonctionnaire ou détenteur de l’autorité de l’Etat d’exerce ses fonctions dans l’île corse.
En d’autres termes, la question corse ne peut être envisagée qu’après une réflexion studieuse et soutenue de l’ensemble des problèmes.
Patrice GELARD
Epinal
