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Compte-Rendu du Conseil d’administration-5 juin 2018

Lorsqu’aucun match de football ne se déroule, des joueurs de boules se sont installés sur le terrain pour jouer à leur jeu favori en risquant alors d’entraver le bon déroulement extérieur des matchs de football.

Lorsque le match de football se déroule et que les joueurs de boules continuent de jouer, la partie de football devient impossible

Lorsque les joueurs de football et ceux du jeu de boules trouvent ensemble un terrain d’entente, les règles du football et du jeu de boules sont alors modifiées et peuvent alors donner naissance à un nouveau jeu.

Transposons ce théorème à la vie politique :

Dans le premier cas, une communauté (joueurs de boules) ne respecte pas les règles en vigueur, et leur attitude s’apparente à un acte de violence même si à l’origine elle était pacifique. En d’autres termes, des espaces de non-droit s’instaurent progressivement et les règles démocratiques sont directement remises en cause.

Dans le second cas, si rien n’est fait pour faire cesser les joueurs de boules, il n’y a plus de règles applicables et cette fois ci, c’est la démocratie qui n’existe plus. L’épreuve de force risque alors de devenir inéluctable.

Enfin dans le troisième cas où on va jouer au football-boules, c’est cette fois-ci l’anarchie que l’emporte entrainant à terme la dictature.

Il existe un précédent historique d’application de ce théorème : Il convient ici de le rappeler

Au début de l’ère soviétique, à côté des toz, kolkhoz et autres sovkhoz, se sont créées des communes rurales (Sel’skaya et kommuna), inspirées de la Commune de Paris et regroupant un peu sur le modèle ultérieurement suivi de la ZAD ou du plateau des mille vaches des communautés animées le plus souvent par un même idéal. La commune soviétique avait le plus souvent été constituée par des groupes d’anciens militaires, par des idéalistes ou des idéologues la plupart du temps marginaux, par d’anciens anarchistes ou par des communautés ethniques devenues des foyers de contestations, le pouvoir soviétique y mis brutalement fin. Il en existe cependant une postérité, instaurée en Israël par des communautés juives, expulsées de leur commune. Il s’agit du kibboutz qui fonctionne toujours et qui est à la fois collectivité autonome, entreprise de production, centre de formation et d’encadrement militaire mais qui fonctionne dans le respect des règles de l’Etat où il fonctionne.

Il existe donc sans doute une quatrième solution, difficile à mettre en œuvre mais qui fut utilisée en France au moins une fois. C’est celle du roi de France à l’égard des Vikings en leur concédant la Normandie pour mettre fin aux exactions et aux pillages mais en faisant du duc de Normandie le vassale du roi de France : l’ordre légal était ainsi restauré.

Patrice GELARD                                                                                                                            Sénateur honoraire                                                                                                                     Président émérite de l’association internationale de droit constitutionnel

 

LES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER COMPOSANTE À PART ENTIÈRE DE LA TRANSFORMATION DU SERVICE PUBLIC

 par LOUIS DUVERNOIS

louisduvernois@gmail.com

Membre honoraire du Sénat.

MARS 2018

La France doit retrouver la confiance, sa singularité et de nouveaux repères au sein d’un monde qui change rapidement.

Comme il nous faut bien reconnaître que politiquement nous n’avions rien prévu, après les désastres électoraux connus, nous avons maintenant l’impérieuse nécessité de tout prévoir.

Je voudrais aborder la problématique politique et électorale, trop ignorée, des Français établis hors de France.

1) – LES EXPATRIÉS, UNE DIASPORA INFLUENTE, SOUS-ESTIMÉE PAR DES POUVOIRS PUBLICS ETHNOCENTRIQUES.

Ils sont à ce jour environ 3 millions établis à l’étranger et 1,8 million inscrits sur les listes électorales consulaires.

Les chiffres sont en hausse régulière depuis une dizaine d’années (+228% en 15 ans avec des diplômés sur-représentés).

Entre globalisation et politiques identitaires nationales, ethniques et confessionnelles, la question actuelle est la suivante : Où se situera l’Europe, et la France en particulier, dans un monde instable et imprévisible alors que, paradoxalement, la recherche et l’affirmation d’identités locales, régionales et nationales, se développent ici et là.

L’Hexagone a connu certes des périodes d’émigration notables, mais aujourd’hui, les individus, les idées, les capitaux et les marchandises circulent rapidement et de plus en plus intensément. Les langues sont des vecteurs importants de puissance politique, économique et culturelle.

La Francophonie, espace géopolitique de plus d’une soixantaine de pays est l’horizon rapproché de la France autant que de l’Europe pour aborder l’universel par le truchement d’une singularité française (La Francophonie : Un projet politique pour le XXIe siècle/Rapport sénatorial de 2017).

Et comme le vivier francophone se trouve principalement sur le continent africain (L’Afrique est notre avenir, autre Rapport sénatorial), rien de ce qui s’y trame sur le plan politique, migratoire, économique et culturel, ne peut nous laisser indifférents.

2) – COMMENT LA FRANCE PEUT-ELLE PROFITER D’UN RÉSEAU DES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER INSUFFISAMMENT CONNU ET EXPLOITÉ?

En gardant d’abord un contact politique, c’est-à-dire en accompagnant et gérant une communauté française en croissance, diversifiée et hors frontières.

En apprenant ensuite à mieux connaître ces Français qui s’expatrient volontairement pour la plupart et en étant présents politiquement.

Une des missions premières de l’Académie des sciences fondée par le Roi-Soleil était la commande et l’examen des récits de voyages, à l’époque de précieuses sources d’informations. Aujourd’hui, la « colonisation » commerciale de la planète se fait de la même manière avec d’autres moyens humains, financiers et techniques.

3) – LA FRANCE A-T-ELLE ÉGALEMENT INTÉRÊT À INCITER LES FRANÇAIS À L’ÉTRANGER À RENTRER?

Le plus important n’est pas tant de faire revenir les expatriés que de maintenir le lien là où les Français sont installés.

Une formation politique et/ou un organisme de réflexion, tournés vers l’avenir, doivent participer au maintien de ce lien.

Les Français sont fiers de leur culture et cela perdure plusieurs années après leur expatriation. La France devrait y voir un avantage compétitif. Les expatriés sont très souvent des gens bien  formés qui entretiennent sur place une excellente représentation de notre pays.

Il est cependant regrettable que cette élite avant-gardiste ne soit pas davantage reconnue comme acteur d’une mondialisation profitable.

Les pouvoirs publics doivent prendre la mesure de cette situation particulière pour en tirer des conséquences politiques au sens étymologique du terme, la gestion de la cité au travers de ces nouvelles migrations.

Seulement 1/4 des Français estiment que la France est bien placée à l’international, c’est trop peu dans un pays à forte capacité créative et où les talents sont divers et nombreux.

Le premier défi à relever est d’investir dans le travail intellectuel, de nous délivrer du langage politiquement correct et d’affirmer notre imaginaire national à l’intérieur duquel l’enjeu identitaire est central.

Il suffirait que les Français cessent de se contempler ou de se dénigrer, autre sport national, pour accéder comme jadis dans notre riche passé à la conscience de notre mission historique.

4) – AU PARLEMENT, LA REPRÉSENTATION POLITIQUE DES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER RÉPOND-ELLE À CES CRITÈRES D’APPARTENANCE À LA NATION SUR ET HORS LE TERRITOIRE NATIONAL?

C’est une question essentielle et démocratique alors que 2018 connaîtra une  transformation profonde des institutions parlementaires et que le Président de la République s’engage dans une réforme constitutionnelle de grande ampleur.

En quelques années la composition sociologique des communautés expatriées a beaucoup évolué. Ce sont de jeunes générations, actives et formées dans différentes disciplines qui choisissent l’expatriation, avec des enfants en âge de scolarisation. Ces citoyens, à part entière, souhaitent être compris par la République qui ne les connaît qu’assez peu, ignorant leurs principales préoccupations en matière d’éducation, de sécurité sociale, de sécurité, de fiscalité, etc.

Leur faible participation aux élections nationales s’explique dès lors par cette perception d’une incompréhension récurrente à leurs attentes par des autorités publiques distantes et insensibles et qui continuent à entretenir des images surannées de l’expatriation. Qualifier « d’expats » les Français établis hors de France est à la fois réducteur et révélateur d’une méconnaissance des nouveaux mouvements migratoires.

La puissance étatique et les formations politiques n’ont jamais su ou voulu réellement parler aux Français de l’étranger par un manque certain de curiosité. Peu de décideurs et de gestionnaires s’interrogent sur ce que les communautés françaises expatriées apportent à la France en termes de présence, d’influence et de développement des échanges dans un monde globalisé.

5) – Le «Comité d’Action Publique 2022», composé d’une trentaine d’experts indépendants, et mis en place pour éclairer le gouvernement et le  Premier ministre dans la Transformation du service public,  n’est-il pas une instance ad hoc pour mener une réflexion sur les communautés expatriées?

 Oui, sans aucun doute!  À l’exemple de la Commission  Bettencourt, en 1976, et à l’initiative de Jacques Chirac, une  réflexion similaire avait conduit à des avancées légales et réglementaires adaptées aux attentes citoyennes d’alors en matière de protection sociale.

Quarante ans plus tard cet exercice est à renouveler pour épouser son époque.

Les expatriés d’entreprise avec des avantages statutaires acquis en partant sont de moins en moins nombreux et le nombre d’expatriés volontaires est en croissance nette depuis plusieurs années. Les grandes sociétés françaises font appel à des recrutés locaux et au rythme du désengagement financier de l’État cette situation se propage aux établissements scolaires homologués à l’étranger par l’Éducation nationale.

La construction européenne, bon an, mal an, marque par ailleurs un clivage de plus en plus marqué entre les attentes des Français établis dans le périmètre de l’Union, qui représentent environ la moitié du total des expatriés, et leurs compatriotes installés à l’extérieur, sur d’autres continents. Les Accords multiples et autres Réglementations intra-européennes, transposés dans la législation nationale des États-membres, facilitent la mobilité professionnelle en préservant des droits acquis en matière notamment de protection sociale.

Pour être audible dans un cadre politique national renouvelé, une formation politique doit moins chercher à être la meilleure opposante à la Majorité politique actuelle, qu’à être la meilleure proposante. Des choix politiques sont attendus, tant par les Français de France, d’Outre-Mer que de l’Étranger pour nous engager rapidement dans la reconquête.

C’est une question importante que doivent alors  se poser les experts au sein du Comité d’Action Politique 2022 : La construction politique continentale et de proximité dans l’Union européenne pourra-t-elle vivre en symbiose à la fois avec la globalisation qui la dépasse et les politiques des États qui l’entravent, sans compter la montée en puissance d’éléments de la vie publique indépendants du contrôle institutionnel et judiciaire.

Il faut dès maintenant se poser la question du rôle spécifique de l’Europe au XXIe siècle et de la France en particulier en son sein. Un grand débat à venir dans la perspective des futures élections européennes ne pourra exclure la place des Français établis hors de France dans cette nouvelle construction.

6) –COMMENT LA REPRÉSENTATION NATIONALE AU PARLEMENT FRANÇAIS PEUT-ELLE AINSI SE TRADUIRE?

Les Français de l’étranger ne constituent pas une diaspora monolithique mais  leur présence est néanmoins très vivante et entreprenante. Cette communauté singulière ne vote certes pas assez, se considérant comme incomprise et délaissée par les technocrates d’une administration centralisée quels que soient les gouvernements.

La représentation élargie en 2012 par 11 députés venus s’ajouter aux 12 sénateurs, suivie par la réforme de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE) en 2013, n’a pas contrebalancé l’impression d’une réforme constitutionnelle bâclée, mal appliquée et finalement mal vécue tant à l’Assemblée nationale qu’à l’Assemblée des Français de l’Étranger, collège électoral des sénateurs.

Cela n’a fait que confirmer l’idée d’une réforme au coup par coup, d’essence clientéliste, ne reposant pas sur un dialogue constructif entre l’État souverain et des citoyens expatriés libres et responsables.

Seule la restauration de la confiance entre partenaires peut contrebalancer cet état d’esprit.

Les élections sénatoriales, en septembre 2017, ont mis au grand jour de graves dérives de nature institutionnelle, et un processus partisan de sélection des candidats en amont indigne d’un pays démocratique. Il est fort probable, qu’ils feront les frais de la réduction du nombre de parlementaires annoncée.

Il serait sans doute alors judicieux d’étudier une représentation de nos communautés expatriées au sein d’un nouveau Conseil Economique, Social et environnemental (CESE), une réforme de cette assemblée étant également inscrite dans les projets du Président de la République.

Le CESE est une chambre consultative, certes, mais dont la mission de représentation de divers corps constitués est mieux structurée sur le plan administratif et mieux reconnue par l’autorité publique à l’inverse de l’actuelle AFE qui doit être autre chose qu’une ligne budgétaire gérée par l’administration.

Un CESE performant, redéfini dans de nouvelles missions, a dit le chef de l’Etat, doit devenir « le canal privilégié de la participation des Français à la décision publique ». C’est précisément ce qu’attendent les Français de l’étranger.

«C’est parce que nous ne sommes plus une grande puissance -bientôt distancée au 5e rang mondial par l’Inde – qu’il nous faut une grande politique. Car si nous n’avons pas de grande politique nous ne serons plus rien», disait le Général de Gaulle.

Renouer avec une politique étrangère ambitieuse qui nous fasse sortir du défaitisme, du déclin, de la dépendance et de la repentance, est une priorité nationale à laquelle les Français de l’étranger croient et veulent participer avec des équipes renouvelées et combatives. Ils veulent être éloignés d’un clientélisme réducteur et sanctionné par des élections non maîtrisées dont les communautés expatriées deviennent les premières victimes.

 

 

 

A propos des ordonnances

La Constitution a prévu quatre sortes d’ordonnances.

–         L’ordonnance délégation (article 38) où le Parlement confie pour une durée limitée le droit de légiférer par lois d’ordonnances qui deviendront définitives après leur ratification.

–         Les ordonnances sanction (article 47 et 47-1) lorsque le Parlement n’a pas adopté dans les délais prévus par la Constitution les lois de finance et la loi de financement de la sécurité sociale. Celles-ci peuvent être mises en œuvre par voie d’ordonnance (ce fut le cas sous le gouvernement Raymond Barre)

–         Les ordonnances exceptionnelles (article 16 et 74-1) lorsque le Président de la République exerce tous les pouvoirs en application de l’article 16, il légifère alors par voie d’ordonnance. Le gouvernement peut par voie d’ordonnance dans les matières qui demeurent de la compétence de l’Etat adopter des adaptations nécessaires aux dispositions de nature législatives en vigueur en métropole.

–         Cette disposition concerne uniquement les collectivités d’Outre-mer Pour mémoire, les ordonnances des mesures transitoires pour la mise en œuvre de la Constitution (article 92) où pendant une période de 4 mois le gouvernement du Général de Gaulle a pu légiférer par voie d’ordonnance dans les matières prévues par la Constitution notamment les lois organiques mais cette disposition est naturellement devenue caduque.

Il n’y a aucune raison de contester le caractère démocratique de recourir aux ordonnances, expressément prévu par la Constitution. Toutes les démocraties ont créé des disposions analogues pour faire face à l’urgence, à des situations exceptionnelles ou à des difficultés d’un trop grande complexité. Sous la IIIe République, nous disposions d’un système analogue aux ordonnances avec les décrets lois puis sous la IVe République avec les lois cadres. Tous les gouvernements de la Ve République ont eu recours aux ordonnances avec deux pics d’utilisation sous les gouvernements Raymond Barre et Michel Rocard. Ce sont plusieurs centaines d’ordonnances qui ont été adoptées. Elles n’excluent pas la concertation préalable, la discussion et le vote par le Parlement des ordonnances qui peuvent être alors refusées dans toute partie de la loi d’habilitation. Enfin le Parlement peut refuser la ratification des ordonnances qui deviennent alors caduques.

Patrice GELARD

Un patchwork institutionnel, titres 12 et 13 de la Constitution

Dans ces propositions de réforme, le Sénat propose d’inscrire dans la Constitution le principe de lisibilité. Ce principe n’est malheureusement pas respecté dans les titres 12 et 13 de la Constitutions intitulés « Les collectivités territoriales ». Par strates successives, ce titre a  été profondément remanié en englobant des dispositions de nature différente qui relèvent le plus souvent de la loi organique ou de la loi ordinaire. Aussi la lecture du titre 12 par un non spécialiste devient pratiquement incompréhensible.

Ainsi l’article 72 qui énonce les collectivités territoriales ne mentionne pas les intercommunalités, la ville de Paris, les métropoles et les départements-régions existants ou à venir. Les principes contenus dans l’article 72 énoncent des dispositions adoptées à des périodes différentes, même si pour l’essentielles, elles permettent de saisir les règles applicables aux collectivités territoriales.

L’article 72-1 a ajouté le droit de pétition et le droit de recourir au référendum mais en oubliant de fixer un seuil de participation pour valider les opérations référendaires.

L’article 72-2 précise l’autonomie financière des collectivités locales et prévoit que tout transfert de compétences doit s’accompagner de transfert de recettes. La Constitution sans entrer dans le détail instaure la péréquation entre les collectivités territoriales.

L’article 72-3 concerne les collectivités d’outre-mer lorsqu’on ne connait pas les différentes applicables à chaque collectivité d’outre-mer. D’ailleurs la Nouvelle Calédonie dispose d’un titre particulier, le titre 13.

L’article 72-4 prévoit que tout changement ne peut intervenir qu’avec le consentement des électeurs. Cette disposition est naturellement inapplicable en ce qui concerne les changements constitutionnels.

L’article 73 prévoit l’application de plein droit des lois et règlements avec éventuellement des adaptations dans les matières prévues par la loi mais cette disposition n’est pas applicable à la Réunion.

L’article 74 demeure particulièrement opaque et ne répond pas aux questions que l’on peut se poser sur le statut des collectivités d’outre-mer.

L’article 74-1 concerne les ordonnances nécessaires (cf note ordonnances).

L’article 75 prévoit le maintien du statut personnel tant qu’il n’y a pas eu renoncement des citoyens qui n’ont pas le statut civil de droit commun (ce qui concerne Mayotte).

Enfin le titre 13 n’a qu’une vocation temporaire puisqu’à l’issu du référendum, la Nouvelle Calédonie changera de statut.

En conclusion, le titre 12 et accessoirement le titre 13 sont quasiment illisibles et l’on ne voit pas très bien comment la Corse pourrait s’intégrer dans de telles dispositions à moins de la considérer comme un territoire d’outre-mer au même titre que Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis et Futuna. En fait, le constituant a ajouté strates après strates des dispositions parfois opaques, parfois difficiles d’application sans véritablement préciser quelle est la nature des liens entre l’Etat et les diverses collectivités territoriales. En d’autre terme le titre 12 de la Constitution devra un jour être réécrit.

 

Patrice GELARD

 

La procédure de révision constitutionnelle

Tous les manuels de droit constitutionnel rappellent qu’il existe deux sortes de procédure de révision constitutionnelle. L’une est expressément prévue par la Constitution qui lui consacre un article (article 89). L’autre résulte d’une application extensive de l’article 11 qui reconnait au chef de l’Etat le droit de recourir au référendum portant notamment sur tout projet de loi relatif à l’organisation des pouvoirs publics. L’ambiguïté de ce terme a donc permis l’utilisation constitutionnelle de l’article 11.

Depuis 1958, le référendum de l’article 11 a été utilisé 8 fois (2 fois pour régler l’avenir de l’Algérie 1961-1962, 2 fois pour réviser la Constitution 1962-1969, 1 fois pour décider de l’avenir de Nouvelle Calédonie 1988, et 3 fois pour approuver les traités concernant la CEE ou l’UE 1972-1992-2005).

Après le double échec du référendum de 1969 et de celui de 2005, il y a eu interruption de l’usage de cet article pendant 13 ans, après une autre interruption de 14 ans. A cette situation, il existe deux raisons essentielles : le référendum en France s’est pratiquement toujours transformé en plébiscite (pour ou contre le gouvernement) et surtout contrairement aux autres pays européens, la Constitution n’a pas instauré de seuil minimum de participation pour valider le référendum.

Le gouvernement a laissé entendre qu’en cas de l’exercice du droit de véto du Sénat, il recourait à la procédure de l’article 11 pour faire adopter la réforme constitutionnelle ainsi que les lois organiques qui la complètent et les lois ordinaires qui sont nécessaires. Chacun de ces niveaux de lois posent des problèmes.

En ce qui concerne la loi constitutionnelle, il y a manifestement un détournement de procédure et une contradiction avec l’article 89 qui reconnait le droit de véto du Sénat mais, même s’il y avait avis défavorable du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel, il n’y aura pas de sanctions possibles pour aller à l’encontre du vote populaire. Tout au plus, le risque d’être désavoué lors du scrutin par le peuple français entrainerait des conséquences irréparables pour le gouvernement.

Par contre, les conséquences sont différentes en ce qui concerne la partie organique de la loi référendaire, puisqu’en application de l’article 46 de la Constitution, les lois organiques relatives au Sénat doivent être adoptées en termes identiques par les deux chambres. L’utilisation du référendum pour contourné cette obstacle est contraire à la Constitution et pourrait être sanctionné par le Conseil Constitutionnel en application de l’article 46 qui prévoit que les lois organiques ne peuvent être promulguées qu’après déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution.

Enfin en ce qui concerne les dispositions relevant de la loi ordinaire, 60 députés ou 60 sénateurs ainsi que tous les citoyens exerçant leur droit à recourir aux QPC fragilisent de telles dispositions législatives.

Le recours au référendum par l’article 11 pour modifier les lois organiques et ordinaires apparait comme aléatoire surtout après l’échec du référendum de 2005 et comporte pour le gouvernement des risques politiques importants.

C’est pourquoi la menace de recourir au référendum semble plus relever de l’épreuve de force entre gouvernement et Sénat

Patrice GELARD

 

Réflexions sur une réforme de la représentation des Français de l’étranger

Par Christian Cointat

Ancien sénateur représentant les Français établis hors de France

Le gouvernement réfléchit à une réforme de la représentation non parlementaire des Français de l’étranger.

Or, toute réforme crédible doit s’inscrire dans un schéma institutionnel cohérent et clairement défini. Au début de la cinquième République, ce schéma était simple : les Français de l’étranger, comme les autres Français, étaient rattachés à une collectivité territoriale en s’inscrivant – avec des facilités – sur la liste électorale d’une commune en France.

Ainsi, avaient-ils le droit de vote pour toutes les élections locales et nationales. Un conseil technique, le Conseil supérieur des Français de l’étranger (CSFE), placé auprès du ministre des affaires étrangères était chargé de l’éclairer et, compte tenu de la spécificité de l’expatriation en tant que telle, une représentation spéciale des Français de l’étranger au Sénat était fixée par la Constitution car ces derniers, par nature, pouvaient difficilement se retrouver au sein des collectivités territoriales.

Tout a basculé en 1982 avec la réforme du CSFE qui en faisait une assemblée élue au suffrage universel direct. Malgré de faibles compétences inchangées, tout devint pourtant différent par la grâce de l’onction populaire. Les Français de l’étranger de « satellites » des collectivités territoriales commençaient à devenir « planète » sous forme de collectivité sui generis.

Ce mouvement s’est accentué avec la transformation du CSFE en Assemblée des Français de l’étranger (AFE). Il s’est enfin identifié, en « collectivité publique de fait », à savoir en quelque sorte une « collectivité extraterritoriale » par la réforme constitutionnelle de 2008 avec la création de sièges de députés au sein de « circonscriptions territoriales » et l’assimilation de l’élection de l’AFE à celle des assemblées locales par l’article 34 de la Constitution.

Les Français de l’étranger disposaient ainsi :

1) d’élus locaux réunis au sein d’une assemblée représentative reconnue comme telle,

2) de sénateurs et,

3) de députés.

Ils bénéficiaient de tous les éléments démocratiques constitutifs d’une « collectivité publique ». Le schéma initial prévu par la cinquième République, bien que toujours en vigueur malgré cette importante évolution, avait donc beaucoup perdu de sa cohérence. Aussi, convenait-il de l’adapter pour tenir compte de l’évolution amorcée depuis de longues années en menant celle-ci à son terme.

La dernière réforme avec la création de conseillers consulaires et l’élection des membres de l’AFE au deuxième degré partait d’une bonne idée qui était d’introduire des élus de proximité mais elle a, finalement, brouillé le dispositif. En effet, elle n’était accompagnée ni de la volonté ni des moyens  pratiques et budgétaires indispensables à sa réussite. Conséquence : aucun pouvoir pour les élus purement locaux et affaiblissement voire dilution de la représentativité de l’AFE. Les élus locaux auraient dû « être en plus et non à la place ».

Certes, l’élection du Président de l’AFE par ses pairs en remplacement du ministre, président de droit, que cette réforme a apporté peut apparaître comme une avancée. En théorie, oui, mais en pratique, non. En effet, ce président élu devrait avoir un rang reconnu au sein du ministère et disposer de prérogatives. Il devrait au moins se voir attribuer un bureau permanent et pouvoir venir à Paris plusieurs fois par an en dehors des sessions, ne serait-ce que pour les préparer. Or, rien de tout cela! C’est pour le moins dévalorisant.

Donc que faire ? D’abord être réaliste et raisonnable car on ne peut escalader le mur budgétaire que s’il n’est pas trop haut ! Ensuite, dans ces périodes d’économies financières, faire le choix de l’essentiel qui seul peut permettre de progresser dans l’avenir. Ce choix, c’est de redonner à l’AFE le rôle majeur qui lui revient car c’est elle la pièce maîtresse de tout le dispositif. Les conseillers consulaires locaux auraient vraiment pu constituer une réelle avancée mais sans reconnaissance suffisante et moyens appropriés il vaut mieux y renoncer du moins temporairement.

Quatre mesures me paraissent fondamentales :

1) Elire à nouveau les membres de l‘AFE au suffrage universel direct,

2) Augmenter le nombre d’élus de l’AFE, tout en restant raisonnable, pour compenser autant que faire se peut la suppression des conseillers consulaires et assurer une couverture équilibrée des Français dans le monde,

3) Rendre obligatoire la consultation de l’AFE pour tous les textes importants qui concernent les Français de l’étranger en remplaçant tout simplement dans la loi « peut être consultée » par « est consultée »,

4) Accroitre le collège électoral sénatorial en appliquant le droit commun par analogie avec ce qui se passe au Conseil de Paris pour la désignation des délégués sénatoriaux. Il convient de donner ce pouvoir à l’AFE qui désignerait ces délégués lors de la session qui précède les élections sénatoriales. Cela suppose évidemment l’abandon de l’élection de ces délégués au suffrage universel direct pour une durée de six ans qui les place en porte à faux par rapport aux conseillers consulaires et aux consulats.

Bien entendu, la tenue de deux sessions chaque année pour l’AFE est indispensable, ne serait-ce que pour pouvoir répondre aux saisines obligatoires et élire les délégués sénatoriaux.

Les Français de l’étranger sont une chance pour la France mais ils n’en sont pas toujours conscients sur un plan collectif. Ils se comportent trop souvent comme des électrons libres et, exception faite des élections présidentielles, ne se bousculent pas pour exercer leur devoir électoral qui, pourtant, leur est largement reconnu ce qui n’est pas le cas pour toutes les démocraties.

Pourquoi ? Tout simplement parce qu’ils n’ont pas encore le sentiment d’appartenance à cette « communauté française expatriée » qui a été ébauchée par les réformes successives de leurs institutions mais sans être pour autant clairement instituée.

Il est indispensable de sortir enfin de l’ambiguïté car il est nécessaire de retrouver un schéma institutionnel cohérent. Alors pourquoi ne pas donner le jour, sous une forme ou une autre, à une collectivité des Français établis hors de France qui pourrait, comme l’a proposé l’AFE dans un rapport très étudié, s’appeler la « Collectivité d’Outre frontière » et mieux servir la France et les Français de l’étranger ?

 

 

 

 

 

Rappel des projets concernant le Conseil constitutionnel

I.       Dispositions à caractère constitutionnel

1.      Suppression de la participation de plein droit des anciens Présidents de la République. Cette disposition créée à l’origine pour trouver un statut aux présidents Auriol et Coty n’a aucune raison d’être et conduit même les anciens présidents à devenir muets puisque la neutralité politique s’impose à tous les membres du Conseil. Cette suppression nécessitera cependant l’adoption d’un statut des anciens présidents, comme celui pratiqué en Italie, sénateur à vie, ou plus simplement par l’adoption d’un règlement délimitant les droits des anciens présidents.

2.      Transformation du Conseil constitutionnel en Cour suprême. Cette mesure n’a jamais fait l’objet d’une discussion approfondie mais elle devra tôt ou tard être examinée. Il n’est pas normal en effet de confier à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat des attributions à caractère constitutionnel. Notamment lorsque l’une ou l’autre de ces chambres interprètent les traités ou adoptent des positions divergentes par rapport à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dès lors, le Conseil devrait devenir le seul juge suprême non seulement en matière de constitutionnalité mais aussi en matière de conventionalités.

3.      Il serait sans doute souhaitable d’élargir la composition du Conseil constitutionnel compte tenu notamment de la fin de la présence des anciens présidents, de 9 à 12 membres. Les 3 nouveaux membres pourraient représenter nos 3 juridictions souveraines (Conseil d’ Etat, Cour de cassation et Cour des comptes) mais il convient d’ajouter à cette éventualité le principe selon lequel il ne peut pas y avoir plus de deux membres d’une même juridiction siégeant simultanément au Conseil.

II.    Les réformes de caractère organiques ou réglementaires

1.     Il serait souhaitable de prévoir pour les QPC un système à deux niveaux un peu comparable à celui du contentieux électoral. Trois conseillers pourraient statuer sur les questions annexes (compétences, procédure et autres questions de forme) alors que l’ensemble du Conseil statuerait au fond.

2.     Le personnage clé du Conseil constitutionnel est le secrétaire général qui joue un rôle particulièrement important auprès des membres du Conseil qui n’ont pas une formation très poussée en droit constitutionnel. Il serait souhaitable de prévoir que chaque membre du Conseil dispose d’au moins un collaborateur chargé de l’assister, en particulier lorsqu’il est rapporteur.

3.     Il serait souhaitable de prévoir la possibilité pour les rapporteurs d’un texte de loi au Sénat et à l’Assemblée nationale d’être entendus lors d’une procédure concernant le texte qu’ils avaient rapporté.

4.     Il serait sans doute souhaitable que les membres du Conseil, au nom de la transparence, bénéficie d’un régime de sécurité sociale qui pourrait pour les anciens parlementaires continuer d’être celui de la chambre dont ils faisaient partie. La question se pose également de savoir si l’indemnité de membre du Conseil est compatible avec le versement d’une pension de retraite de l‘Etat.

5.     La plupart des juges, des cours constitutionnelles disposent d’une tenue spécifique ce qui ne soulève pas de problème en France pendant les séances normales du Conseil mais entraine des interrogations lors des rencontres internationales des cours suprêmes.

Voilà quelques réflexions qui ne manqueront pas d’être abordées lors des prochains débats constitutionnels.

Patrice GELARD

 

Note du Doyen Patrice Gélard

DE L’ADOPTION : dispositions générales

A.     Inadaptation de la législation actuelle

Les dispositions actuelles du code civil concernant tant l’adoption plénière que l’adoption simple   semblent dorénavant inadaptées pour les raisons suivantes :

1)     Le nombre d’enfants adoptables est de plus en plus faible.

2)     Un  très grand nombre de pays refusent dorénavant l’adoption  par des personnes seules ou

Des couples homosexuels.

3)     Plusieurs pays refusent l’adoption plénière pour les enfants adoptables (par exemple Haïti) ou imposent des obligations particulières aux adoptants (Russie ou Vietnam).

4)     L’adoption plénière ne correspond plus à l’évolution psychologique actuelle. De nombreux enfants adoptés veulent connaitre leurs origines et l’identité de leurs parents y compris en cas de PMA par donneur anonyme.

5)     L’Islam n’admet pas l’adoption

6)     Le mariage pour tous a bouleversé la conception initiale de l’adoption.

Compte tenu de cette situation, il convient de réexaminer le statut juridique de l’adoption. Rappelons tout d’abord les principales règles applicables à cette institution :

1)     L’adoption plénière : Elle met définitivement fin aux liens de l’enfant adopté avec sa famille génitrice ; seule la famille adoptive devient celle de l’adopté qui prend obligatoirement le nom du ou des adoptants. Elle est irrévocable et l’enfant adopté a tous les droits et tous les devoirs d’un enfant « naturel ».

2)     L’adoption simple : elle maintient les liens affectifs avec la famille d’origine de l’adopté sans qu’il y ait d’obligation réciproque entre lui et celle-ci. L’adoption simple est exceptionnellement révocable par le juge pour des motifs graves. L’enfant de plus de treize ans doit donner son consentement et l’adulte peut être adopté. Il porte le nom de l’adoptant ajouté à son nom d’origine sauf lorsqu’il est majeur. L’adoption simple est devenue beaucoup plus rare du fait de son régime fiscal.

B.     Projet de réforme

L’idée fondamentale serait de fusionner les deux types d’adoption.

En premier lieu, il faut supprimer la pénalisation fiscale de l’adoption simple à l‘exception des adultes adoptés. En effet, les adoptés simples n’ont que très peu d’avantages fiscaux lors de la transmission du patrimoine ce qui d’ailleurs semble contraire à la Constitution en portant atteinte à l’égalité des enfants qu’elle qu’en soit leur origine.

L’adoption fusionnée permet de résoudre la plupart des handicaps mentionnés ci-dessus. Elle permettrait d’adopter un nombre relativement important d’enfants qui ne sont pas abandonnés par leurs parents mais qui sont dans l’incapacité d’en assumer l’éducation et la prise en charge. D’ores et déjà, de nombreux parents d’accueil ont adopté par adoption simple des enfants placés chez eux mais cela ne couvre qu’une minorité d’enfants confiés à l’assistance publique.

Elle permettrait également de maintenir un lien entre le pays d’origine ou les parents d’origines de l’adopté et de répondre aux interdictions d’adoptions plénières décrétées par certains Etats étrangers.

Elle résout le problème des adoptions par un couple homosexuel dont l’un est le géniteur naturel et l’autre serait parent adoptif.

Elle permet à l’exception de certains cas à l’adopté de rechercher ses origines génétiques.

Pour simplifier, l’adoption ainsi renouvelée reposerait sur les bases suivantes : un seul régime d’adoption avec les mêmes droits pour un enfant adopté que ceux d’un enfant mis au monde et reconnu par ses parents génétiques. L’adoption doit être demandée par un couple marié depuis deux ans et âgé de plus de vingt-huit ans ou par une personne seule âgée de vingt-huit ans.

Dans ce dernier cas, une seconde personne mariée avec la première pourra également adopter ultérieurement cet enfant. L’adoption dans tous les cas doit être consentie par les parents génétiques s’ils sont identifiés et par l’enfant âgé de plus de treize ans. L’adoption n’exclue pas la recherche de filiation sans que celle-ci ait des conséquences en termes de droits et de devoirs. Elle peut être dénoncée par des cas graves par le juge (condamnations pénales, violences, abandon, divorce entre le parent génétique et le parent adoptant, etc.).

A titre exceptionnel le statut fiscal de l’adopté devrait être maintenu lors de l’adoption d’un majeur et lorsque le but de l’adoption est la transmission d’un patrimoine ou d’un nom historique.

C.     Un mot sur l’extension de la PMA/GMA

La PMA est actuellement réservée aux couples mariés qui rencontrent des difficultés pour mener à bien une grossesse. Pour l’essentiel, elle peut prendre deux formes :

–          Le père est effectivement le donneur et la mère la receveuse

–          Le père est un donneur de sperme extérieur

La PMA pourrait être étendue aux mères célibataires, âgées d’au moins vingt-huit ans comme pour l’adoption, soit qu’elle ait trouvé un donneur non anonyme, soit qu’elle ait recours à un donneur anonyme. Une telle situation permettrait de mettre fin à la pratique courante mais onéreuse de la PMA effectuée à l’étranger (Belgique, Espagne, Etats-Unis). L’enfant ainsi conçu pourrait être adopté ultérieurement par le conjoint de la mère génitrice. Dans l’hypothèse ou le père ne serait pas anonyme, son acceptation à l’adoption serait nécessaire.

Quant à la GPA, elle est à refuser dans tous les cas sauf peut-être dans le cas suivant qui mériterait une attention approfondie : un enfant conçu in vitro avec le sperme de son père et la gamète de sa mère mais qui ne peut pas aboutir à terme pour des raisons physiologiques mériterait sans doute une autorisation de GPA avec la double reconnaissance de la paternité et de la maternité des parents génétiques. Pour le reste, la législation actuelle ne devrait pas être modifiée. Ainsi l’enfant issu à l’étranger d’une GPA a bien un état civil et un père reconnu, par contre le conjoint de ce père ne doit pouvoir être admis comme parent qu’à titre adoptif

Patrice GELARD, Sénateur honoraire